http://www.contributors.ro/administratie/reforma-administrativ-teritoriala-pentru-o-romanie-competitiva/
Laszlo Csak ianuarie 25, 2013
Reînnoirea României nu mai poate fi amânată. Modificarea Constituției și reforma configurației regionale creeză șanse irepetabile pentru o schimbare centrată pe valorificarea optimă a potențialităților teritoriale care să servească competitivitatea și calitatea vieții.
La ora actuală România dispune de un sistem teritorial depășit de timp și ineficient, care nu sprijină nici valorificarea Fondurilor UE, dar nu e sufiecient nici măcar pentru funcționarea adecvată a statului, în general. Procesele teritoriale nu sunt în concordanță cu scopurile teritorile, iar efectul politicii de dezvoltare este ori negativ, ori neutru, cu alte cuvinte, nu se poate vorbi de contribuția reală a acestuia la competitivitate.
Atâta timp cât reforma sprijină numai reorganizarea teritorială a sistemului actual, aceasta nu poate contribui la o schimbare de fond, căci actuala structură și administrație e una redistributivă, statică, sufocată de reglementări și de controale, în timp ce sistemul dorit ar trebui să fie dinamic, motivator şi proactiv, centrat pe dezvoltare.
Dept urmare, reforma nu vizează în primul rând aspectele de suprafață, ci în special conținutul intrinsec al funcționării statului. Dezvoltarea teritorială occidentală și dezvoltarea regională din țările-membre cu succes oferă o sumedenie de exemple viabile, însă simpla adaptare a modelelor nu poate aduce decât la înmulțirea formelor fără fond.
Dacă reforma teritorială este abordată ca o descentralizare a unor componente ale sistemului actual pe niveluri teritoriale diferite sau ca o deconcentrare a sarcinilor, nu se poate vorbi de o schimbare în profunzime. În același timp, schimbările bazate într-adevăr pe dimensiuni teritorile pot contribui la o restructurare centrată real pe oportunități teritoriale și implicit pe dezvoltare.
Competitivitatea României trebuie proiectată prin raportare la principiul echității, al minimalizării disparităților teritoriale și al bunei guvernări –numai astfel se poate asigura României o perspectivă care s- ar distanța de spiritul erei trecute.
I. Abordare teritorială
Dimensiunea teritorială, în acest context, nu trebuie interpretată ca una artificială, impusă. Nu din cauza politicii de coeziune a UE avem nevoie de ea, ci pentru că practica vieții demonstrează că activitatea organizată la nivelul structurilor teritoriale adecvate poate fi motorul dezvoltării eficiente.
Oricare ar fi sistemul teritorial al României după reformă, dacă va fi determinat de raportarea la contextul teritorial, în mod evident poate fi armonizat cu sistemul NUTS[1] , deoarece acest sistem are un caracter pur statistic, nu îndeplinește funcții de dezvoltarea sau administrative, dar reprezintă un mijloc de folos al analizelor teritoriale la nivel european. Drept urmare, NUTS influențează reforma teritorială a României, în măsura în care trebuie asigurat numai compatibilitatea datelor noilor regiuni cu datele actualului sistem NUTS 2. Trebuie precizat că în cazul NUTS nu este o cerință ca anumitor niveluri teritoriale să se aloce instrumente, funcții administrative, de coordonare și dezvoltare, adică obligațiile prevăzute statelor membre, în acest context, nu au caracter limitativ. Asigurarea coeziunii teritoriale este însă și responsabilitate de stat-membru, trecând dincolo de subvențiile FEDR sau chiar de Politica de Coeziune și, în acest sens, în timp ce NUTS este numai instrument statistic, coeziunea teritorială reprezintă un obiectiv care trebuie asigurat prin reforma teritorială din România.
Unitatea de bază a amenajării teritoriului este localitatea. Rețeaua de localități și structura ei ierarhică constituie schema structurii spațiale. Rețeaua de localități reprezintă un sistem dinamic. Acest sistem în România este tratat în mod adecvat în legislația din domeniu[2], dar, în același timp, în afara declarării de orașe și a controalelor excesiv formale, dezvoltarea teritorială nu dispune de alte atribuții și mijloace reale. Amenajarea teritorială și urbanismul în ciuda unei legislații viabile[3], nu funcționează eficient, planurile și reglementările teritoriale sunt desuete, de calitate îndoielnică și, în multe cazuri, mai ales la nivelurile intermediare, nici nu sunt elaborate. La ora actuală, amenajarea teritoriului și urbanismul nu dispun deloc de resurse, ceea ce implică să capete cuvânt caracterul de reglementare formală.
Instrumentele de bază ale politicii actuale de dezvoltare ale României reprezintă Fondurile europene, deși planificarea lor nu a ținut cont nici de dimensiunile teritoriale, nici de sistemul amenajării teritoriului și nici de urbanism.
Sintetizând cele spuse dinainte se conturează trei probleme-cheie care trebuie să fie tratate prin reformă:
i) Reorganizarea structuriilor teritoriale pornind de la nivelul local.
ii) Reforma sistemului de dezvoltarea teritorială în concordanță cu noile structuri teritoriale.
iii) Ajustarea instrumentelor surselor de finanțare (fondurile UE, bugetul de stat, bugetele locale, coordonare și control) la specificul rețelei de localități, al amenajării teritoriului și al urbanismului.
II.Administraţie, coordonare și dezvoltare
Caracterul organizat și structurarea unui sistem teritorial echitabil trebuie să reprezinte pârghiile dezvoltării. Problematica administrației și a coordonării trebuie subordonată politicii de dezvoltare, ceea ce înseamnă că funcționarea statică trebuie dinamizată.
Sistemele de servicii publice și de infrastructură trebuie relocate din toate punctele de vedere la niveluri teritoriale adecvate, la fel cum, în cazul tuturor subsistemelor trebuie examinat individual, la care nivel teritorial poate fi alocat în mod optim și la care nivel se poate organiza cel mai eficient funcționarea lor.
Sistemele și subsistemele intrinseci ale reformei nu pot fi tratate în mod izolat, ci în scopul optimizării efectelor teritoriale și al sinergiilor este necesară problematizarea interdependențelelor atât la nivelul planificării, cât și la cel al controlului sau al implementării și al funcționării.
Mijlocul determinator al funcționării nivelurilor teritoriale și al realizării obiectivelor politicii de dezvoltare este parteneriatul, iar pentru nivelurilor teritoriale trebuie asigurată legitimitatea politică, dar nu este necesară alocarea directă, la fiecare nivel teritorial, a forului ales direct de cetăţeni. Se pare eficientă legitimarea indirectă, adică transmiterea prin forul ales la nivelurile inferioare și ar putea obține legitimitate la nivelul zonelor funcţionale (ZF) și al regiunilor – bineînțeles, numai cazul în care se pare viabil acest lucru.
Menținând principul autonomiei locale, trebuie conștientizat faptul că nivelul administrativ local în forma lui actuală nu a contribuit în mod semnificativ la fundamentarea unor competențe competitive, în multe cazuri calitatea serviciilor este îndoielnică. În același timp, funcționarea eficientă a anumitor sisteme, servicii și armonizarea diverselor proiecte de dezvoltare ar putea fi mai eficient monitorizate, dacă între primul nivel administrativ (comunele/orașele/municipiile) și actualul al doilea nivel administrativ (județele) ar putea fi introdus un nivel intermediar al ZF.
Orașele mari de rangul 0 și 1 din România au un puternic impact asupra organizării teritoriale, fapt care arată necesitatea valorificării potenţialului în creionarea regiunilor. În acest context, în reformă regională elementul determinator ar putea fi tocmai orașul mare, structurant al regiunii, care la rândul lui și-a căpătat structura interioară prin nivelurile locale-zonale-județene.
În organizare regională trebuie să se țină cont și de criteriul de frontieră, cum ar fi cazul Republicii Moldova, granițele interne ale UE, precum și în cazul viitorului stat-membru. De asemenea, în cazul orașelor de rangul 1 care nu vor fi implicate în conceperea regiunilor trebuie să se asigure un nivel special de dezvoltare teritorială, corelată cu sistemul reînnoit ale zonelor metropolitane existente.
În cazul orașelor de rangul 2 se pare că nu ar fi necesar un nivel separat de planificare, dar trebuie asigurat caracterul lor polarizator în dezvoltare regională, ceea ce presupune integrarea comunelor și/sau a orașelor de rangul 3, a altor orașe de rangul 2 (care nu sunt centre-polarizatoare) din zona lor de influenţa în cadrul unui ZF.
Înainte de toate trebuie examinat cât de fondate, bine gândite sunt din punct de vedere teritorial categorisirile uneori artificiale în rangul 2 și 3 și aceste decizii trebuie să fie reevaluate și regândite.
Nu se poate ignora nici faptul că ZF, ca nivel teritorial intermediar este indispensabil, în primul rând, pentru raționalizarea sistemelor de servicii publice, ceea ce implică un alt criteriu de raporteze și anume accesibilitatea. De exemplu, trebuie asigurat accesibilitatea la centru de ZF în 25/35 minute, iar acolo unde acest lucru nu este rezolvabil se presupune alocarea funcțiilor centrului de ZF în orașele de rangul 3 sau în comunele mai mari.
Rolul județelor presupune, de asemenea, regândire. În logica acestei concepții, județele sunt componente de menținut, căci reprezintă legitimități indirecte ale politicii de dezvoltare regională, coordonând sistemul de ZF și sarcinile eficient soluționabile ale sistemului de servicii publice la nivel județean, dar caracterul și concepția funcționării presupun restructurări. Unele sarcini de coordonare și ale sistemului de servicii în această concepție organizatorică vor aparține ZF, dar posibilele lipsuri la nivelul competențelor în politica dezvoltării pot îngreuna elaborarea planurilor şi a proiectelor adecvate la nivelul ZF, fapt pentru care în mod necesar trebuie valorificat experiența nivelului județean.
În contextul politicii de dezvoltare rămân încă întrebări deschise noile abordări teritoriale inovative pentru perioada 2014-2020, adică dacă sistemele CLLD[4] pot fi armonizate cu nivelul ZF, dar în contextul în care studiile vor răspunde afirmativ, ar fi necesară aplicarea cuprinzătoarea a abordării de tip „multi-fund”. Diversitatea regională a României, în mod cert nu permite conturarea unui singur tip de ZF, – abordare CLLD – deoarece apar cu totul alte sarcini de dezvoltare în zone rurale, montane, în zonele din proximitatea orașelor mari sau în cele maritime. Astfel propunem în cazul ZF-urilor cu caracter rural proiectarea centrată pe „multi-fund LEADER” și în cazul altor categorii de ZF abordările diferite, specifice de tip „multi-fund”, cu precizarea că odată cu implementarea CLLD la nivelul ZF se pierde posibilitatea valorificării acestei abordări la nivelul sarcinilor de politică a dezvoltării de la nivelul județului.
Se conturează următoarele niveluri ale aplicării politicii de devoltare:
i) Nivel național,
ii) Nivel regional,
iii) Nivel județean,
iv) Zona metropolitană şi/sau funcţională,
v) Nivel local.
Referitor la mijloacele specifice unor niveluri teritoriale ar fi recomandabil ca nivelul căruia sunt alocate sarcinile de servicii să asigure și mijloacele de politica dezvoltării.
Astfel, de exemplu în cazul rețelei de drumuri ale unei regiuni, competențele trebuie conturate la nivel regional. Ar fi bine, de asemenea, formularea unor soluții obiective pentru situațiile în care zona metropolitană nu își asumă și/sau nu dorește să beneficieze de mijlocele politicii de dezvoltare, pentru ca ZF-urile conturate în zona orașelor mari să nu fie dezavantajate în accesarea fondurilor, însă, în același timp, și suprapunerile trebuie prevenite, astfel dacă își asumă sarcinile respective atunci zonele metropolitane să fie cele privilegiate.
Parteneriatul dintre mediul rural și urban trebuie să fie asigurat atât în coordonarea/monitorizarea funcționării zonelor metropolitane, cât și ZF-urilor – astfel se va preveni degradarea şi devalorizarea zonelor rurale. O condiție indispensabilă o constituie asigurarea reprezentabilității proportionale a nivelului local la deciziile de la nivelul zonelor. Ar fi necesar, de asemenea, de regândit defalcarea fundamentării, conceptualizării politice și a nivelului aplicativ-executiv, ceea ce ar implica noi semne de întrebări în aprobarea reglementărilor locale de urbanism de la nivelul ZF. Din punct de vedere al coordonării, monitorizării ar trebui desființat, acolo unde se poate, compartimentarea pe domenii. Ar fi benefică, de exemplu, coordonarea sinergică, complementară a sistemului învățământului superior și a formării profesionale dintr-o regiune cu sistemele de dezvoltare economică, respectiv de cercetare-dezvoltare. Nu ar fi rațional, în același timp, desființarea acestei compartimentări în cazul sistemului de sănătate publică, al situaţiilor de urgenţe, etc., dar, și în acest caz, trebuie să fie identificate nivelurile teritoriale adecvate, având în vedere aspectele profesionale, intrinseci ale sistemului de servicii publice sau ale funcționării statului.
Armonizarea criteriilor de dezvoltarea și amenajarea teritorială și de mediu atât la nivelul planificării, cât și la nivelul îndeplinirii funcţiilor administrative sunt indispensabile, în unele cazuri chiar și uniformizarea lor ar fi de urmărit. În acest domeniu, structura actuală compartimentată, desuetă trebuie desființată, aceasta fiind condiția indispensabilă a asigurării competitivității durabile. Astfel, de exemplu în structurile actuale multicomponențiale de protecția mediului și de construcții, ar fi recomandabil de integrat subdomeniile de agricultură, de silvicultură, având în vedere faptul că acestea, în esență, înseamnă utilizarea terenurilor, și astfel armonizarea perspectivelor ar putea permite o gândire sistemică holistică. Devine în acest mod soluționabil și diagnoza regiunilor speciale prin tratarea, discutarea integrată, de urbanism și de dezvoltare teritorială.
Nu afirmăm prin ideile mai sus enunțate, că funcțiile de proiectare-dezvoltare și control ar trebui integrate într-un sistem instituţional unitar, dar susținem cu tăire:
i) necesitatea planificării/dezvoltării și a coordonării/controlului integrat teritorial,
ii) caracterul indispensabil al parteneriatului teritorial și al planificării participative în sistemul administrativ.
III. Implementarea reformei
În contextul implementării reformei este importantă asigurarea prealabilă a interdependenței mai multor condiții, cum ar fi
i) Formarea competențelor umane specifice și necesare nivelurilor teritoriale.
ii) Inițierea cursurilor universitare în scopul formării competențelor necesare.
iv) Elaborarea unor analize statistice teritoriale, drept fundamente ale reorganizării sistemului teritorial.
v) Înființarea unei instituții centrale care să adapteze modelul francez DATAR-CIADT la specificul naţional pentru implementarea unei regionalizări reale.
vi) Modificarea prevederilor legislative de bază : legea privind administrația publică teritorială, abordarea legislativă proprie în cazul zonelor și a nivelurilor regionale fără atribuţii administrative publice, modificarea prevederilor legislative referitoare la utillități și servicii publice.
vii) Modificarea reglementărilor referitoare la procedurile de avizare și la organele de control.
viii) Restructurarea managementului fondurilor UE pentru 2014-2020 în funcție de noul sistem teritorial
ix) Organizarea dezbaterilor publice despre noul sistem teritorial și informarea publicului larg despre rezultatele procesului.
Restructurarea impusă de reformă, datoritării fundamentării competențelor necesare ar putea dura chiar un deceniu, dar trebuie asigurat, că acele regiuni care sunt capabile să-și aducă aportul la optimizarea competivității teritoriale și își formează mai repede competențele necesare, pot beneficia de noile condiții în mod flexibil și într-un timp optim, inclusiv în perioada 2014-2020.
În funcție de implementarea măsurilor de reformă se recomandă asigurarea unei proporționalități adecvate în alocația fondurilor în noile structuri, fie ele zone metropolitane, funcţionale sau regiuni.
În cadrul pregătirii, se recomandă abordarea proiectului tip „flag-ship” numai în măsura în care este implementabil în programarea surselor de finanțare, pentru ca în perioada 2014-2020, noile forme de management ale fondurilor, să fie implementate cu 2 cel mult 3 ani întârziere. În acest caz, poate avea lor experimentarea noului sistem propus și, pe baza experiențelor concrete, sistemul poate fi îmbunătățit chiar până la implementarea lui în întregime.
Cee ce mi se pare deosebit de important de remarcat în contextul acestei propuneri este faptul că atât în cazul planificării, cât și în cel al implementării reformei din domeniu, alocarea fondurilor UE la subsistemele politicii de dezvoltare a României (amenejarea teritoriului, dezvoltare teritorială, urbanism) nu sunt percepute ca întăriri ale fenomenului dedependența, ci din contră ele sunt tratate din perspectiva abordării pragmatice a principiului adiționalității.
Experiențele perioadei de programare 2007-2013 arată că programele operaționale, precum și implementarea POR în lipsa raportării la specificul real al sistemului teritorial românesc prezintă multe lacune, în mai multe domenii. Subordonarea Fondurilor UE la politica teritorială, nu reprezintă o soliție suficientă în sine: România și regiunile sale, pentru realizarea acelor obiective care nu sunt finanțabile din fonduri UE, trebuie să mobilizeze fondurile proprii ca stat membru.[1] NUTS: nomenclator comun al unităților teritoriale de statistică, reglementat prin 1059/2003/CE.
[2] Vezi Legea 351/2001.
[3] Vezi Legea 350/2001.
[4]CLLD: community led local development.
